近日，國務院辦公廳印發《關于進一步盤活存量資産擴大有效投資的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》提出，有效盤活存量資産，形成存量資産和新增投資的良性循環，對于提升基礎設施運營管理水平、拓寬社會投資渠道、合理擴大有效投資以及降低政府債務風險、降低企業負債水平等具有重要意義。
《意見》明确，盤活存量資産的重點領域涵蓋：一是重點盤活存量規模較大、當前收益較好或增長潛力較大的基礎設施項目資産，包括交通、水利、新能源、保障性租賃住房等市政設施、生态環保、産業園區、旅遊、新型基礎設施等。二是統籌盤活存量和改擴建有機結合的項目資産，包括綜合交通樞紐改造、工業企業退城進園等。三是有序盤活長期閑置但具有較大開發利用價值的項目資産，包括老舊廠房、文化體育場館和閑置土地等，以及國有企業開辦的酒店、餐飲、療養院等非主業資産。
《意見》提出，挖掘閑置低效資産價值。推動閑置低效資産改造與轉型，依法依規合理調整規劃用途和開發強度，開發用于創新研發、衛生健康、養老托育、體育健身、休閑旅遊、社區服務等新功能。
《意見》提出，全面梳理各地區基礎設施等領域存量資産情況，篩選出具備一定盤活條件的項目，建立盤活存量資産台賬，實行動态管理。同時，加強督促激勵引導，對工作成效突出的地區或單位以适當方式積極給予激勵，對資産長期閑置、盤活工作不力的加大督促力度。
政策解讀
進一步盤活存量資産擴大有效投資
來看三個重點方向
5月25日，《關于進一步盤活存量資産擴大有效投資的意見》（以下簡稱《意見》）對外發布。《意見》聚焦重點領域、重點區域、重點企業，通過推動基礎設施領域不動産投資信托基金健康發展等多種方式，盤活存量資産。
盤活存量資産 重點瞄準哪些方向？
在重點領域方面，既有基礎設施項目資産，還包括長期閑置但具有較大開發利用價值的項目資産，比如老舊廠房、文化體育場館和閑置土地等，以及國有企業開辦的酒店、餐飲、療養院等非主業資産。
在重點區域方面，一是推動建設任務重、投資需求強、存量規模大、資産質量好的地區。二是推動地方政府債務率較高、财政收支平衡壓力較大的地區。三是圍繞落實區域重大戰略以及推動海南自由貿易港建設等，鼓勵相關地區率先加大存量資産盤活力度，充分發揮示範帶動作用。
在重點企業方面，對參與的各類市場主體一視同仁。引導支持基礎設施存量資産多、建設任務重、負債率較高的國有企業，選擇适合的存量資産，采取多種方式予以盤活。鼓勵民營企業根據實際情況，參與盤活國有存量資産，積極盤活自身存量資産，将回收資金用于再投資，降低企業經營風險，促進持續健康發展。
專家表示，盤活存量資産的關鍵在于盤活，隻有這樣，才能盡快形成有效投資。
北京大學光華管理學院副院長張峥：這裡面的話核心的第一個問題就是要找到合适的資産，通過多種方式将存量資産全部或者部分變現，然後資金用來進行新增投資，或者降低原有的債務，化解債務風險。第二個就是如果說這個資産暫不具備盤活的條件，我們要看看有沒有讓它具備盤活條件的這種方式，最終我們找到一個能夠充分體現資産價值的一個方式把它盤活，回籠資金形成有效的投資。
如何盤活存量資産？明确七種方式
如何更好盤活存量資産？針對這一問題，此次公布的進一步盤活存量資産擴大有效投資的意見明确，要優化七種方式。
首先是要推動基礎設施領域不動産投資信托基金（REITs）健康發展，鼓勵更多符合條件的相關項目發行上市。對于在維護産業鍊供應鍊穩定等方面具有重要作用的項目，在滿足發行要求等前提下，可進一步靈活合理确定運營年限、收益集中度等要求。
北京大學光華管理學院副院長張峥：企業和地方政府通過REITs（不動産投資信托基金），能夠把自己持有的基礎設施資産，轉變為高流動性的金融資産，實現全部或者部分出售，回籠資金可以用于新增投資，形成投資的良性循環。
同時，要規範有序推進政府和社會資本合作。鼓勵具備長期穩定經營性收益的存量項目采用PPP模式盤活存量資産。
清華大學政府和社會資本合作研究中心主任楊永恒：重點盤活那些具有較好的收益性或增長潛力較大的基礎設施項目，比如說像現在一些交通基礎設施、水利基礎設施、能源基礎設施，也包括現在常見的水電氣熱等市政設施，這是吸引社會資本的一個非常重要的關鍵點。
此外，還要積極推進産權規範交易。發揮國有資本投資、運營公司功能作用。促進盤活存量和改擴建有機結合。挖掘閑置低效資産價值，支持兼并重組等其他盤活方式。
盤活存量資産 政策如何加大支持？
此外，《意見》還明确了政策支持的方向。
針對産權不明晰的項目，依法依規理順産權關系，加快辦理相關産權登記。對項目前期工作手續不齊全的項目，按照有關規定補辦相關手續，加快履行竣工驗收、收費标準核定等程序。
其次，要有效提高項目收益水平，對整體收益水平較低的存量資産項目，完善市場化運營機制，提高項目收益水平，支持開展資産重組，為盤活存量資産創造條件。研究通過資産合理組合等方式，将準公益性、經營性項目打包，提升資産吸引力。
此外，對準備盤活的存量項目，要完善規劃、用地用海等手續，涉及手續辦理或開具證明的積極予以支持。堅持先規劃後建設，對盤活存量資産過程中确需調整相關規劃或土地、海域用途的，應充分開展規劃實施評估，依法依規履行相關程序，确保土地、海域使用符合相關法律法規和國土空間用途管制要求。
在财稅金融支持方面，支持銀行、信托、保險等機構，充分發揮各自優勢，按照市場化原則積極參與盤活存量資産。鼓勵符合條件的金融資産管理公司、金融資産投資公司通過發行債券融資，解決負債久期與資産久期錯配等問題。加強投融資合作對接，積極向有關金融機構推介盤活存量資産項目。
國家發改委投資研究所所長張長春：以盤活存量資産為抓手來推進産權制度的完善，要素市場化的配置，包括相關的一些增強地方政府的投資能力，降低地方政府的隐性債務的風險，從時間上來看，當前是一項重點工作，今後長期内也是一個應該要把它做好的工作。
國務院辦公廳關于進一步盤活存量資産
擴大有效投資的意見
國辦發〔2022〕19号
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
經過多年投資建設，我國在基礎設施等領域形成了一大批存量資産，為推動經濟社會發展提供了重要支撐。有效盤活存量資産，形成存量資産和新增投資的良性循環，對于提升基礎設施運營管理水平、拓寬社會投資渠道、合理擴大有效投資以及降低政府債務風險、降低企業負債水平等具有重要意義。為深入貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，完整、準确、全面貫徹新發展理念，加快構建新發展格局，推動高質量發展，經國務院同意，現就進一步盤活存量資産、擴大有效投資提出以下意見。
一、聚焦盤活存量資産重點方向
（一）重點領域。一是重點盤活存量規模較大、當前收益較好或增長潛力較大的基礎設施項目資産，包括交通、水利、新能源、保障性租賃住房、水電氣熱等市政設施、生态環保、産業園區、倉儲物流、旅遊、新型基礎設施等。二是統籌盤活存量和改擴建有機結合的項目資産，包括綜合交通樞紐改造、工業企業退城進園等。三是有序盤活長期閑置但具有較大開發利用價值的項目資産，包括老舊廠房、文化體育場館和閑置土地等，以及國有企業開辦的酒店、餐飲、療養院等非主業資産。
（二）重點區域。一是推動建設任務重、投資需求強、存量規模大、資産質量好的地區，積極盤活存量資産，籌集建設資金，支持新項目建設，牢牢守住風險底線。二是推動地方政府債務率較高、财政收支平衡壓力較大的地區，加快盤活存量資産，穩妥化解地方政府債務風險，提升财政可持續能力，合理支持新項目建設。三是圍繞落實京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展、黃河流域生态保護和高質量發展等區域重大戰略以及推動海南自由貿易港建設等，鼓勵相關地區率先加大存量資産盤活力度，充分發揮示範帶動作用。
（三）重點企業。盤活存量資産對參與的各類市場主體一視同仁。引導支持基礎設施存量資産多、建設任務重、負債率較高的國有企業，把盤活存量資産作為國有資産保值增值以及防範債務風險、籌集建設資金、優化資産結構的重要手段，選擇适合的存量資産，采取多種方式予以盤活。鼓勵民營企業根據實際情況，參與盤活國有存量資産，積極盤活自身存量資産，将回收資金用于再投資，降低企業經營風險，促進持續健康發展。
二、優化完善存量資産盤活方式
（四）推動基礎設施領域不動産投資信托基金（REITs）健康發展。進一步提高推薦、審核效率，鼓勵更多符合條件的基礎設施REITs項目發行上市。對于在維護産業鍊供應鍊穩定、強化民生保障等方面具有重要作用的項目，在滿足發行要求、符合市場預期、确保風險可控等前提下，可進一步靈活合理确定運營年限、收益集中度等要求。建立健全擴募機制，探索建立多層次基礎設施REITs市場。國有企業發行基礎設施REITs涉及國有産權非公開協議轉讓的，按規定報同級國有資産監督管理機構批準。研究推進REITs相關立法工作。
（五）規範有序推進政府和社會資本合作（PPP）。鼓勵具備長期穩定經營性收益的存量項目采用PPP模式盤活存量資産，提升運營效率和服務水平。社會資本方通過創新運營模式、引入先進技術、提升運營效率等方式，有效盤活存量資産并減少政府補助額度的，地方人民政府可采取适當方式通過現有資金渠道予以獎勵。
（六）積極推進産權規範交易。充分發揮産權交易所的價值發現和投資者發現功能，創新交易産品和交易方式，加強全流程精細化服務，協助開展咨詢顧問、盡職調查、方案優化、信息披露、技術支撐、融資服務等，為存量資産的合理流動和優化配置開辟綠色通道，推動存量資産盤活交易更加規範、高效、便捷。采取多種方式加大宣傳引導力度，吸引更多買方參與交易競價。
（七）發揮國有資本投資、運營公司功能作用。鼓勵國有企業依托國有資本投資、運營公司，按規定通過進場交易、協議轉讓、無償劃轉、資産置換、聯合整合等方式，盤活長期閑置的存量資産，整合非主業資産。通過發行債券等方式，為符合條件的國有資本投資、運營公司盤活存量資産提供中長期資金支持。
（八）探索促進盤活存量和改擴建有機結合。吸引社會資本參與盤活城市老舊資産資源特别是老舊小區改造等，通過精準定位、提升品質、完善用途等進一步豐富存量資産功能、提升資産效益。因地制宜積極探索污水處理廠下沉、地鐵上蓋物業、交通樞紐地上地下空間綜合開發、保障性租賃住房小區經營性公共服務空間開發等模式，有效盤活既有鐵路場站及周邊可開發土地等資産，提升項目收益水平。在各級國土空間規劃、相關專項規劃中充分考慮老港區搬遷或功能改造提升，支持優化港口客運場站規劃用途，實施綜合開發利用。
（九）挖掘閑置低效資産價值。推動閑置低效資産改造與轉型，依法依規合理調整規劃用途和開發強度，開發用于創新研發、衛生健康、養老托育、體育健身、休閑旅遊、社區服務或作為保障性租賃住房等新功能。支持金融資産管理公司、金融資産投資公司以及國有資本投資、運營公司通過不良資産收購處置、實質性重組、市場化債轉股等方式盤活閑置低效資産。
（十）支持兼并重組等其他盤活方式。積極探索通過資産證券化等市場化方式盤活存量資産。在符合反壟斷等法律法規前提下，鼓勵行業龍頭企業通過兼并重組、産權轉讓等方式加強存量資産優化整合，提升資産質量和規模效益。通過混合所有制改革、引入戰略投資方和專業運營管理機構等，提升存量資産項目的運營管理能力。
三、加大盤活存量資産政策支持
（十一）積極落實項目盤活條件。針對存量資産項目具體情況，分類落實各項盤活條件。對産權不明晰的項目，依法依規理順産權關系，完成産權界定，加快辦理相關産權登記。對項目前期工作手續不齊全的項目，按照有關規定補辦相關手續，加快履行竣工驗收、收費标準核定等程序。對項目盤活過程中遇到的難點問題，探索制定合理解決方案并積極推動落實。
（十二）有效提高項目收益水平。完善公共服務和公共産品價格動态調整機制，依法依規按程序合理調整污水處理收費标準，推動縣級以上地方人民政府建立完善生活垃圾處理收費制度。建立健全與投融資體制相适應的水利工程水價形成機制，促進水資源節約利用和水利工程良性運行。對整體收益水平較低的存量資産項目，完善市場化運營機制，提高項目收益水平，支持開展資産重組，為盤活存量資産創造條件。研究通過資産合理組合等方式，将準公益性、經營性項目打包，提升資産吸引力。
（十三）完善規劃和用地用海政策。依法依規指導拟盤活的存量項目完善規劃、用地用海、産權登記、土地分宗等手續，積極協助妥善解決土地和海域使用相關問題，涉及手續辦理或開具證明的積極予以支持。堅持先規劃後建設，對盤活存量資産過程中确需調整相關規劃或土地、海域用途的，應充分開展規劃實施評估，依法依規履行相關程序，确保土地、海域使用符合相關法律法規和國土空間用途管制要求。
（十四）落實财稅金融政策。落實落細支持基礎設施REITs有關稅收政策。對符合存量資産盤活條件、納稅金額較大的重點項目，各級稅務機關做好服務和宣傳工作，指導企業依法依規納稅，在現行稅收政策框架下助力盤活存量資産。支持銀行、信托、保險、金融資産管理、股權投資基金等機構，充分發揮各自優勢，按照市場化原則積極參與盤活存量資産。鼓勵符合條件的金融資産管理公司、金融資産投資公司通過發行債券融資，解決負債久期與資産久期錯配等問題。加強投融資合作對接，積極向有關金融機構推介盤活存量資産項目。
四、用好回收資金增加有效投資
（十五）引導做好回收資金使用。加強對盤活存量資産回收資金的管理，除按規定用于本項目職工安置、稅費繳納、債務償還等支出外，應确保主要用于項目建設，形成優質資産。鼓勵以資本金注入方式将回收資金用于具有收益的項目建設，充分發揮回收資金對擴大投資的撬動作用。對地方政府債務率較高、财政收支平衡壓力較大的地區，盤活存量公共資産回收的資金可适當用于“三保”支出及債務還本付息。回收資金使用應符合預算管理、國有資産監督管理等有關政策要求。
（十六）精準有效支持新項目建設。盤活存量資産回收資金拟投入新項目建設的，優先支持綜合交通和物流樞紐、大型新能源基地、環境基礎設施、“一老一小”等重點領域項目，重點支持“十四五”規劃102項重大工程，優先投入在建項目或符合相關規劃和生态環保要求、前期工作成熟的項目。有關部門應加快相關項目審批核準備案、規劃選址、用地用海、環境影響評價、施工許可等前期工作手續辦理，促進項目盡快落地實施、形成實物工作量。
（十七）加強配套資金支持。在安排中央預算内投資等資金時，對盤活存量資産回收資金投入的新項目，可在同等條件下給予優先支持；發揮中央預算内投資相關專項示範引導作用，鼓勵社會資本通過多種方式參與盤活國有存量資産。對回收資金投入的新項目，地方政府專項債券可按規定予以支持。鼓勵銀行等金融機構按照市場化原則提供配套融資支持。
五、嚴格落實各類風險防控舉措
（十八）依法依規穩妥有序推進存量資産盤活。嚴格落實防範化解地方政府隐性債務風險的要求，嚴禁在盤活存量資産過程中新增地方政府隐性債務。堅持市場化法治化原則，嚴格落實國有資産監督管理規定，做好财務審計、資産評估、決策審批等工作，除相關政策規定的情形外，應主要通過公共資源交易平台、證券交易所、産權交易所等公開透明渠道合理确定交易價格，嚴防國有資産流失。充分保障債權人的合法權益，避免在存量資産轉讓過程中出現債權懸空。多措并舉做好職工安置，為盤活存量資産創造良好條件和氛圍。所有拟發行基礎設施REITs的項目均應符合國家重大戰略、發展規劃、産業政策、投資管理法規等相關要求，保障項目質量，防範市場風險。
（十九）提升專業機構合規履職能力。嚴格落實相關中介機構自律規則、執業标準和業務規範，推動中介機構等履職盡責，依法依規為盤活存量資産提供盡職調查、項目評估、财務和法律咨詢等專業服務。積極培育為盤活存量資産服務的專業機構，提高專業化服務水平。對違反相關法律法規的中介機構依法追責。
（二十）保障基礎設施穩健運營。對公共屬性較強的基礎設施項目，在盤活存量資産時應處理好項目公益性與經營性的關系，确保投資方在接手後引入或組建具備較強能力和豐富經驗的基礎設施運營管理機構，保持基礎設施穩健運營，切實保障公共利益，防範化解潛在風險。推動基礎設施REITs基金管理人與運營管理機構健全運營機制，更好發揮原始權益人在項目運營管理中的專業作用，保障基金存續期間項目持續穩定運營。
六、建立工作台賬強化組織保障
（二十一）實行台賬式管理。全面梳理各地區基礎設施等領域存量資産情況，篩選出具備一定盤活條件的項目，建立盤活存量資産台賬，實行動态管理。針對納入台賬項目的類型和基本情況，逐一明确盤活方案，落實責任單位和責任人。地方各級人民政府要加強指導協調，定期開展項目調度，梳理掌握項目進展情況、及時解決存在問題，調動民間投資參與積極性。
（二十二）建立健全協調機制。由國家發展改革委牽頭，會同财政部、自然資源部、住房城鄉建設部、人民銀行、國務院國資委、稅務總局、銀保監會、證監會等部門，加強盤活存量資産工作信息溝通和政策銜接，建立完善工作機制，明确任務分工，做好指導督促，協調解決共性問題，形成工作合力，重大事項及時向黨中央、國務院報告。各地區建立相關協調機制，切實抓好盤活存量資産、回收資金用于新項目建設等工作。
（二十三）加強督促激勵引導。對盤活存量資産、擴大有效投資工作成效突出的地區或單位，以适當方式積極給予激勵；對資産長期閑置、盤活工作不力的，采取約談、問責等方式，加大督促力度。适時将盤活存量資産、擴大有效投資有關工作開展情況作為國務院大督查的重點督查内容。研究将鼓勵盤活存量資産納入國有企業考核評價體系。對地方政府債務率較高的地區，重點督促其通過盤活存量資産降低債務率、提高再投資能力。當年盤活國有存量資産相關情況，納入地方各級政府年度國有資産報告。
（二十四）積極開展試點探索。根據實際工作需要，在全國範圍内選擇不少于30個有吸引力、代表性強的重點項目，并确定一批可以為盤活存量資産、擴大有效投資提供有力支撐的相關機構，開展試點示範，形成可複制、可推廣的經驗做法。引導各地區積極學習借鑒先進經驗，因地制宜研究制定盤活存量資産的有力有效措施，防止“一哄而上”。
國務院辦公廳
2022年5月19日
（此件公開發布）
